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自然資辦發〔2023〕15號

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局，各派駐地方的國家自然資源督察局，部機關有關司局：

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，有效發揮全域土地綜合整治優化國土空間格局、助力鄉村振興的積極作用，同時切實防止因實施不當出現突破底線、侵害群眾權益等問題，現就規范全域土地綜合整治試點工作提出以下要求。

一、堅決維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性

國土空間規劃是土地綜合整治的基本依據，試點工作要堅持規劃先行、依法依規。土地綜合整治活動原則上應分別在國土空間規劃確定的農業空間、生態空間、城鎮空間內相對獨立開展，穩定空間格局，維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性。  

（一）嚴格控制耕地和永久基本農田調整，穩定農業空間。土地綜合整治中確需對少量破碎的耕地和永久基本農田進行布局調整的，按照“總體穩定、優化微調”的原則，在數量有增加、質量有提升、生態有改善、布局更優化的前提下，穩妥有序實施。已建高標準農田、有良好水利灌溉設施的耕地應當優先劃入永久基本農田；已經劃入永久基本農田的，原則上不得調出。嚴禁在城鄉建設中以單個項目占用為目的擅自調整永久基本農田。

（二）嚴禁調整生態保護紅線，保護生態空間。土地綜合整治涉及生態保護紅線內零星破碎、不便耕種、以“開天窗”形式保留的永久基本農田，在保持生態保護紅線外圍邊界不變、不破壞生態環境的前提下，可以適度予以整治、集中，確保生態保護紅線面積不減少、生態系統功能不降低、完整性聯通性有提升。嚴禁以土地綜合整治名義調整生態保護紅線。嚴禁破壞生態環境砍樹挖山填湖，嚴禁違法占用林地、濕地、草地，不得采伐古樹名木，不得以整治名義擅自毀林開墾。

（三）嚴守城鎮開發邊界，鎖定城鎮空間。原則上不得以土地綜合整治的名義調整城鎮開發邊界。城鎮開發邊界范圍內的耕地，以“開天窗”方式劃為永久基本農田的，原則上應予以保留，充分發揮其生態和景觀功能。對過于零星破碎、不便耕種、確需進行集中連片整治的，仍優先以“開天窗”方式保留，保持“開天窗”永久基本農田總面積不減少；確需調出、不再以“開天窗”方式保留的，必須確保城鎮開發邊界擴展倍數不增加。

二、堅決防止耕地和永久基本農田階段性流失和質量降低

（一）堅持先補后調原則。土地綜合整治涉及耕地和永久基本農田調整的，嚴格執行耕地年度內“進出平衡”和永久基本農田“先補劃后調整”的要求，對調出的耕地，應當在年度內落實“進出平衡”，并在部國土空間規劃“一張圖”系統中備案，涉及永久基本農田的，應當先補劃后調整，并在部永久基本農田監測監管系統中上圖入庫。補劃的耕地和永久基本農田應為可長期穩定利用的優質耕地，原則上不得超出原鄉鎮范圍，鄉鎮范圍內確實難以落實補劃的，在縣域范圍內統籌安排。

（二）嚴格落實耕地保護目標責任。土地綜合整治應當分年度實施并開展階段驗收；整治任務全面完成后，開展整治項目整體驗收。階段驗收和整體驗收時，均應實測新增耕地和永久基本農田面積，并按相關規定嚴格把關，確保質量不降低。不得僅靠“圖上作業”或以系數測算新增耕地和永久基本農田面積。

階段驗收未完成“進出平衡”和補劃永久基本農田任務、未達到質量要求的，應暫停試點進行整改；待整改完成后，再推進下一階段工作。項目完成驗收并經審核同意更新全國國土空間規劃“一張圖”數據后，方可作為規劃管理和用地審批依據。永久基本農田調整完成后，要及時向社會公告，加強后期管護和政策宣傳，接受社會監督。

在土地綜合整治實施期間，嚴格實行“一年一考核”，確保試點所在縣（區、市）每年度耕地總量不減少、質量不降低，守住國土空間總體規劃確定的耕地和永久基本農田保護目標任務。

三、切實維護群眾合法權益

試點地區要切實做好整治區域內地籍調查、不動產登記工作，確保土地權屬清晰無爭議。在編制相關規劃和實施方案時，要充分聽取和尊重當地群眾意愿；有關規劃、實施方案經批準后要及時公布并長期公開，接受群眾監督。實施整治活動時，要運用好村民議事決策機制，堅決防范少數人說了算、多數人被代表的問題。試點地區的全域土地綜合整治原則上不得開展合村并居，對承載當地傳統歷史文化內涵的特色村莊要堅決予以保留。嚴禁違背群眾意愿搞大拆大建，不得強迫農民“上樓”。對因環境條件差、生態脆弱、自然災害頻發等原因確需搬遷撤并村莊的，要嚴格落實黨中央、國務院關于嚴格規范村莊撤并工作的有關要求。確屬農民自愿對住宅拆舊建新的，騰退的宅基地指標應優先保障本村農民住宅建設。確有節余的，方可按照增減掛鉤相關規定進行流轉。

四、嚴格控制試點范圍

請各省（區、市）抓緊按照以上要求，對已經部確定的全域土地綜合整治試點進行梳理，對不符合要求或不具備實施條件的及時調出試點名單并報部備案。依據有關規劃編制的試點實施方案等由省級自然資源主管部門負責審查，部不再進行備案審核。

各派駐地方的國家自然資源督察局結合年度督察工作，加強對各地全域土地綜合整治試點工作的抽查核查，對發現的重大問題向部報告，按程序及時通報，督促整改。

自然資源部辦公廳

2023年4月23日